L'origine della politica di cooperazione allo sviluppo dell'Italia non risente, come per altri paesi europei, del processo di decolonizzazione degli anni '60 e nasce quindi come cooperazione allo sviluppo "pura", senza zone di influenza predeterminate.
La caratteristica centrale dei primi anni della cooperazione allo sviluppo italiana è stata la quasi assoluta predominanza dei contributi agli organismi internazionali, nell'assenza pressoché totale della cooperazione bilaterale, senza però che all'erogazione dei contributi corrispondesse anche una partecipazione alle istanze decisionali che fosse significativa per quantità e qualità.
Negli stessi anni, le ORGANIZZAZIONI NON GOVERNATIVE - ONG -, andavano sviluppandosi a partire da due filoni principali: l'appoggio ai gruppi missionari, tipico delle ONG di area cattolica, e l'appoggio ai movimenti di liberazione, tipico delle ONG di area laica. Non si tratta naturalmente di categorie assolute, ma certamente di importanza numerica significativa e di radici culturali precise da cui sono nate la maggior parte delle ONG.
La prima legge organica che si è occupata, anche se in modo parziale, delle tematiche della cooperazione è stata la n.1222 del 1971, che prevedeva e regolava un aiuto inteso essenzialmente come assistenza tecnica, al di fuori cioè di quella logica progettuale che è in seguito diventata protagonista quasi assoluta della cooperazione. Il profilo della legge era modesto, volontaristico e senza pretesa di produrre cambiamenti significativi nelle realtà dei PVS e quindi la dotazione finanziaria era limitata.
E' con la legge 38 del 1979 che si può parlare di una vera e propria politica italiana della cooperazione allo sviluppo, che guarda non solo alle esperienze degli altri paesi comunitari, ma si pone l'obiettivo di affiancare le più avanzate tra queste ultime: i mezzi finanziari sono all'altezza di questa ambizione, facendo passare rapidamente l'Italia dal gruppo di coda al gruppo di testa tra i paesi donatori.
Con la legge 38, il progetto di sviluppo, inteso come intervento complesso ed autonomamente individuabile, diventava protagonista, sostenuto dai due strumenti finanziari usati da tutti i donatori bilaterali e multilaterali: il dono e il credito di aiuto.
Per l'amministrazione dell'aiuto, veniva creata presso il Ministero degli Esteri una struttura ad hoc: il Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo, equiparato alle altre Direzioni generali, ma con un più alto grado di autonomia. Nel momento in cui si dotava finalmente di una cooperazione bilaterale e sceglieva da subito un alto profilo, allo stesso tempo l'Italia rendeva più significativo il proprio apporto agli organismi multilaterali, non solo sotto il profilo quantitativo e finanziario, ma anche sotto quello della qualità delle risorse umane che venivano messe a disposizione della cooperazione multilaterale, sia in modo permanente che come partecipazione a momenti collegiali.
Una caratteristica centrale della legge 38 era il coinvolgimento delle parti sociali, attraverso un Comitato consultivo, e soprattutto la sua Sezione speciale.
Sono stati però necessari un paio d'anni prima che la legge 38 entrasse a regime e cominciasse a funzionare: è nel 1981, con la prima Conferenza nazionale sulla cooperazione, che si svolge il primo vero dibattito e che vengono lanciate grandi iniziative, come quella per il Sahel.
Quasi immediatamente si sono evidenziate alcune lacune, dovute essenzialmente alla inadeguatezza dell'apparato, per mancanza di quadri specificamente preparati, alla gestione di una dotazione finanziaria così ambiziosa. Proprio nei primi anni di funzionamento della legge 38, inoltre, e cioè nei primi anni '80, le grandi carestie africane portavano prepotentemente alla ribalta in Italia problemi di cui fino ad allora si era avuta una pallida percezione.
Sull'onda emotiva di questa presa di coscienza, fu varata in fretta e non senza polemiche la legge 73 del 1986, che affiancava al Dipartimento un'altra entità, il Fondo aiuti italiani (FAI), con compiti prevalentemente di EMERGENZA ma non solo.
Si avviava così una dicotomia, tra ordinario e straordinario, sviluppo a lungo termine ed emergenza, trasparenza amministrativa e rapidità di intervento, che è stata causa non ultima dei casi di corruzione verificatisi in quegli anni, ma anche e soprattutto di una contrapposizione perniciosa tra organi non solo dello stato, ma dello stesso Ministero, e in definitiva dell'appannamento di una visione globale, razionale e di lungo periodo della complessa problematica dello sviluppo.
La legge 73 era a termine - 18 mesi - e quindi si poneva il problema, alla sua scadenza, di un riassetto di tutta la materia, cosa che è avvenuta con la legge 49 del 1987, attualmente (settembre 1999) ancora in vigore.
La riforma introdotta dalla 49 è andata al di là della riconciliazione delle due anime della 38 e della 73, cercando di dare un assetto definitivo alla cooperazione allo sviluppo e di costruire un sistema in grado di funzionare per molti anni.
All'impianto legislativo razionale ed avanzato non corrispondevano però strumenti altrettanto solidi. Il conflitto tra chi voleva un'agenzia indipendente e chi intendeva mantenere la cooperazione allo sviluppo saldamente all'interno del Ministero degli Esteri si era infatti risolto con una soluzione salomonica quanto paralizzante: la cooperazione allo sviluppo rimaneva all'interno del Ministero degli Esteri come quadri dirigenti, ma aveva al proprio interno una specie di agenzia, l'Unità tecnica centrale, fatta di esperti della materia.
Si creava così un altro pernicioso dualismo, tra tecnici e diplomatici, aggravato dal fatto che tutti i compiti, di indirizzo, di gestione e di controllo, venivano di fatto ad essere svolti da un unico Ministero, con il Parlamento in funzione di controllore ex post, senza reali poteri di indirizzo e scarsi di controllo, tanto che ad un certo punto si giunse alla costituzione di una Commissione bilaterale d'inchiesta ad hoc.
Anche la 49 prevedeva meccanismi di consultazione con le parti sociali e specifici meccanismi di concertazione con le ONG, per le quali veniva creato l'istituto del "riconoscimento di idoneità", in pratica un albo cui possono iscriversi le ONG che possiedano determinati requisiti di esperienza e professionalità e che permette loro di chiedere l'affidamento di PROGETTI DI COOPERAZIONE o contributi per i programmi promossi dalle ONG stesse.
Tra gli organismi decisionali creati dalla 49, il più importante è il Comitato Direzionale, che in riunioni periodiche approva progetti, regolamenta aspetti particolari, ecc.
Un'altra innovazione importante è l'introduzione del concetto di COOPERAZIONE DECENTRATA, prevedendo che altri soggetti, enti locali ma non solo, possano svolgere attività di cooperazione allo sviluppo, coordinati dal Ministero degli Esteri.
Questa partenza così brillante si è però scontrata, all'inizio degli anni '90, con la crisi complessiva del paese: gli episodi di corruzione - in realtà meno importanti di quelli di uso irrazionale dei fondi, ma molto amplificati dai media - portano ad una generale disaffezione dell'opinione pubblica, che quindi non protesta quando i governi protagonisti del risanamento economico-finanziario dello stato tagliano quasi completamente i fondi destinati alla cooperazione allo sviluppo.
L'Italia, che nel 1987 aveva raggiunto i vertici della classifica stilata dal DAC, il Comitato di aiuto allo sviluppo dell'OCSE, con lo 0,37% dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) in percentuale del prodotto interno lordo (PIL), torna agli ultimi posti. La situazione di paralisi pressoché totale della cooperazione allo sviluppo si protrarrà fino alla fine degli anni '90 e nel 1997 l'APS rappresenterà appena lo 0,11% del PIL.
E' con il governo Prodi e poi con quello D'Alema che, grazie anche ad un'opinione pubblica generalmente più favorevole, si attiva allo stesso tempo il dibattito sull'ulteriore riforma della cooperazione allo sviluppo e la riattivazione degli strumenti esistenti, rimasti "in sonno" per diversi anni.
Il Ministero degli Esteri riprende l'iniziativa nella cooperazione allo sviluppo, con meno ambizioni ma più realismo e chiarezza e intensifica dialogo e concertazione con le ONG, consultate tempestivamente in una pluralità di sedi, spesso tematiche o contingenti.
Mentre però il dibattito sulla riforma segna il passo, paralizzato da veti incrociati come era successo per la 49, nuovi soggetti governativi si affacciano prepotentemente sulla scena della cooperazione allo sviluppo, con un protagonismo che ha ricevuto un'accelerazione notevolissima in occasione della guerra del Kosovo.
Si tratta del Dipartimento affari sociali (DAS) della Presidenza del Consiglio, che già aveva assunto iniziative importanti in occasione della crisi albanese, ma anche di soggetti, come la Protezione civile, che molto hanno da dare su un piano tecnico, ma non possono, per loro stessa natura, essere dotati degli strumenti di conoscenza ed esperienza indispensabili a chi intenda operare nelle complesse realtà caratterizzate dai fenomeni del sottosviluppo.
Le confusioni e duplicazioni sperimentate in questa circostanza non sono prive di conseguenze anche sul dibattito in corso, al momento in cui il disegno di legge si appresta a cominciare il proprio iter parlamentare.
E' infatti del tutto evidente che la scelta dei soggetti e degli strumenti è almeno altrettanto importante di quella dei principi e dei contenuti della nuova legge e l'esperienza ha dimostrato che ad un gran numero di soggetti coinvolti non necessariamente corrisponde una maggiore trasparenza, ma quasi certamente una maggiore difficoltà di funzionamento. Il disegno di legge parte dal principio, sicuramente positivo, che a responsabilità diverse - indirizzo, realizzazione, controllo - debbano corrispondere soggetti diversi: dall'equilibrata soluzione che si darà a questo rapporto dipenderà in gran parte il successo della riforma.

Bibliografia

AA. VV., Stakeholders Government/NGO: Partnerships for International Development, Earthscan, London, 1999.

CEGI, Compendio della legislazione italiana sull'aiuto pubblico allo sviluppo, Roma, 1990.

Manitese/Movimondo, La realtà della cooperazione 1996. Il rapporto delle ONG sugli aiuti internazionali, Rosenberg & Sellier, Torino, 1996.

OECD/DAC, Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee, 1998 Report, Paris, 1999.